Правовая экспертиза ГИС-Ассоциации нового "Положения о порядке передачи гражданами и юридическими лицами в ФКГФ копий геодезических и картографических материалов и данных"

Новое "Положение о порядке передачи гражданами и юридическими лицами в федеральный картографо-геодезический фонд копий геодезических и картографических материалов и данных" было утверждено приказом Федеральной службы геодезии и картографии России от 6 июня 2003 г. № 97-пр и зарегистрировано в Минюсте России (Регистрационный № 4890 от 11 июля 2003 г.) Текст его опубликован на официальном сайте Роскартографии http://www.roskart.gov.ru/default.asp?cmd=00A001001340000F00F00000000000... и продублирован на нашем сайте http://www.gisa.ru/10690.html

В связи с отсутствием каких-либо общественных обсуждений проекта этого нормативного акта ГИС-Ассоциация уже после его вступления в действие вынуждена была провести независимую экспертизу этого документа и предлагает вниманию руководства Роскартографии и общественности свои вопросы, возникшие при тщательном изучении нового положения. Настоящее заключение передано в Роскартографию Исх. ГИС-Ассоциации № 234K от 16.10.2003 г. и Вх Роскартографии 3839 от 17.10.03

С нашей точки зрения, правовые нормы рассматриваемого «Положения» должны быть понятны пользователям, правообладателям материалов и данных федерального картографо-геодезического фонда(ФКГФ) и всем заинтересованным лицам. Это будет способствовать дальнейшему интенсивному развитию рынка геодезической и картографической деятельности и законному использованию объектов авторского права. Однако к содержанию «Положения» имеется целый ряд вопросов.

Пункт 1.1. «Положения»

1. Правомерно ли включение в «Положение» норм регулирующих иные отношения, нежели отношения, возникающие из геодезической и картографической деятельности?

В основе 3 раздела «Положения» лежат правовые нормы ФЗ «Об обязательном экземпляре документов», в частности, ст. 16 (права производителей документов), а также воспроизводятся отдельные положения Закона, причем без обязательных в таком случае ссылок на него. При воспроизведении в нормативном правовом акте отдельных положений актов законодательства РФ в соответствии с пунктом 6 «Правил подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.1997г. № 1009 (с изменениями), должны быть ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования. Какие–либо ссылки на ФЗ «Об обязательном экземпляре документов», регулирующего отношения в области формирования национального библиотечно-информационного фонда РФ, в положении отсутствуют.

Указанный закон не относит Федеральный картографо–геодезический фонд к библиотечно-информационному фонду РФ и не включает его в категорию получателей обязательного экземпляра документов для формирования и использования национального библиотечно-информационного фонда РФ. Необходимо отметить, что передача копий материалов и данных в ФКГФ по ФЗ «О геодезии и картографии» не освобождает производителей от обязанности доставки обязательного экземпляра тиражной продукции по ФЗ «Об обязательном экземпляре документов».

Пункт 2.1. «Положения»

1. Кому должны передаваться экземпляры копий созданных геодезических и картографических материалов и данных, подлежащих включению в ФКГФ?
2. Кто, с позиции законодателя, является организацией – фондодержателем?
3. Кто вправе хранить материалы и данные ФКГФ, многие из которых являются объектами авторского права, а также нести юридическую ответственность, в том числе и перед обладателями авторских прав на картографические произведения (правообладателями), как государственной части фонда, так и негосударственной части?

Из «Положения» неясно кто же является организацией-фондодержателем, т.е. получателем материалов и данных, подлежащих включению в ФКГФ, а следовательно и стороной (субъектом) правоотношений, возникающих в связи с принятием и хранением конкретных материалов.

В случае, когда организацией–фондодержателем является ФГУП (Аэрогеодезическое предприятие), то получается, что предприятие само у себя принимает копии и оригиналы материалов на хранение в ФКГФ, осуществляет их хранение, а также гарантирует само себе от имени Государства все права, указанные в «Положении», заключает само с собой договор об использовании исключительных прав государства на материалы государственной части ФКГФ и негосударственной части ФКГФ, получает само от себя авторское вознаграждение за использование материалов ФКГФ, несет правовую ответственность и т.д. Такой подход не укладывается в нормы гражданского законодательства.

Федеральный картографо-геодезический фонд входит в состав Государственного картографо-геодезического фонда РФ и находится в ведении Федеральной службы геодезии и картографии. Фонд включает в себя материалы и данные, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, а также в собственности юридических лиц и граждан. Таким образом, фонд состоит из государственной части и негосударственной части.

В соответствии с п. 10 ст. 9 ФЗ «О геодезии и картографии» и п. 16 Положения о ФКГФ работы по созданию и ведению фонда, хранению и предоставлению в пользование его материалов и данных осуществляется за счет бюджетного финансирования по разделу «Государственное управление» в пределах установленных Правительством Российской Федерации фонда оплаты труда работников центральных аппаратов и их территориальных органов.

Согласно п. 15. Положения о ФКГФ за пользование материалами и данными фонда взимается плата, размер которой устанавливается Федеральной службой геодезии и картографии России по согласованию с Министерством финансов РФ. Учет и использование указанных средств осуществляются в порядке, предусмотренном для доходов бюджетного учреждения, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, согласно которому полученные средства зачисляются на лицевой счет, открытый в органах федерального казначейства.

Статья 120 Гражданского кодекса РФ, а также статьи 161 и 221 Бюджетного кодекса РФ определяют бюджетное учреждение как организацию, созданную для осуществления функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов. Кроме того, статьей 254 Бюджетного кодекса РФ определено, что лицевые счета в органах федерального казначейства открываются исключительно бюджетным учреждениям, состоящим на федеральном бюджете.

Учитывая вышеуказанные положения статей законодательства, организацией-фондодержателем ФКГФ могут быть только некоммерческие организации, созданные в форме бюджетных учреждений, состоящих на федеральном бюджете, такие, как например, территориальные инспекции государственного геодезического надзора. Правомочия ТИГГН, как организаций-фондодержателей материалов и данных федерального картографо-геодезического фонда с правом предоставления их в пользование за плату установлены Пунктом 13 Положения о территориальной инспекции государственного геодезического надзора. Средства, полученные за пользование материалами и данными ФКГФ, направляются на формирование и ведение картографо-геодезических фондов.

В отношении ФГУП необходимо отметить еще и следующее. В соответствии со ст. 50, 113 Гражданского кодекса РФ и ст. 2 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарные предприятия признаются коммерческими организациями, основной целью которых является извлечение прибыли, а это далеко неуправленческая цель. Следовательно, ФГУП не вправе выполнять функции организации–фондодержателя.

Приказ Роскартографии от 7.08.2001г. № 158-пр., определяющий статус Федеральных государственных унитарных предприятий, как организаций–фондодержателей материалов Федерального картографо–геодезического фонда, имеет межведомственный характер, так как положения этого приказа обязательны для иных ведомств, организаций, индивидуальных предпринимателей, не входящих в систему Роскартографии, при осуществлении ими геодезической и картографической деятельности. Согласно пункта 8 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 « О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ, и нормативно–правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и пунктов 2, 10 и 17 «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные правовые акты, изданные Роскартографией, в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Минюсте РФ и официальному опубликованию в установленном порядке.

Таким образом, приказ Роскартографии подлежит государственной регистрации в Минюсте РФ и официальному опубликованию в установленном порядке. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не зарегистрированные и не опубликованные в установленном порядке, применению не подлежат. Данный приказ в Минюсте не зарегистрирован и применение его для регулирования соответствующих отношений в геодезической и картографической деятельности противоречит законодательству.

Пункт 2.2. «Положения»

1. На какие нормативные документы, определяющие наименование материалов и данных, передаваемых в ФКГФ, ссылается законодатель ведь исчерпывающий перечень документов и материалов уже законодательно определен?
2. К каким нормативным документам, содержащим требования к комплектности создаваемой топографической и картографической продукции, отсылает нас бланкетная норма, закрепленная в п.2.2. «Положения»?
3. Что означает термин «требования к комплектности создаваемой топографо-геодезической продукции». И в чем выражается комплектность, например, карты, как объекта авторского права (картографическое произведение или создано, или нет)?

По пункту 2.2 положения необходимо отметить, что конкретные наименования материалов и данных, передаваемые в ФКГФ, утверждены Постановлением Правительства РФ от 8.09.2000г. № 669 «перечень материалов и данных, включаемых в состав ФКГФ», в который входят:

• Технические отчеты, каталоги координат и высот и другие материалы и данные по созданию, развитию и поддержанию в рабочем состоянии государственных нивелирных сетей, геодезических сетей всех классов и разрядов, гравиметрических фундаментальной и первого класса сетей, а также астрономических пунктов и пунктов базисных сетей.
• Первичные и производные материалы и данные дистанционного зондирования Земли (аэрофотосъемки и космической съемки) в целях обеспечения геодезической и картографической деятельности, а также паспорта аэрофотосъемки, данные спецприборов, схемы картографических привязок съемок.
• Материалы и данные геодинамических исследований на базе геодезических, гравиметрических и космических измерений.
• Технические отчеты по топографическим съемкам местности (масштаб 1:2000 и мельче), в том числе поверхностных водных объектов, внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации.
• Оригиналы и копии государственных топографических карт, в том числе поверхностных водных объектов, внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, планов городов (масштаб 1:10000 и мельче), планов поселений общего назначения (масштаб 1:2000 и 1:5000), а также тиражные оттиски указанных карт и планов.
• Оригиналы общегеографических, политико-административных, научно-справочных и других тематических карт и атласов общегосударственного и межотраслевого назначения, учебных картографических пособий, тиражные оттиски картографических материалов, являющихся основой для создания производной продукции.
• Проекты атласов и других фундаментальных картографических произведений и материалы заседаний соответствующих редакционных коллегий.
• Дежурные (справочные) топографические карты с документацией, в том числе материалы по установлению и изменению государственной границы Российской Федерации, административных границ субъектов Российской Федерации и границ иностранных государств.
• Государственный каталог географических названий и исходные материалы к нему, словари и справочники наименований географических объектов на территории Российской Федерации, иностранных государств, материков и океанов.
• Материалы и данные по созданию геоинформационных систем федерального и регионального назначения.
• Программы, научно-технические отчеты и документация, другие материалы и данные научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области геодезии и картографии.
• Нормативно-технические документы в области геодезической и картографической деятельности.

Пункт 3.1. «Положения»

1. Может ли заказчик передавать один экземпляр копий геодезических и картографических материалов и данных в ФКГФ?

Не имея принципиальных возражений против предлагаемого поряка отметим, что он противоречит действующему законодательству.

Обязательная, императивная норма, закрепленная в пункте 7 статьи 9 ФЗ «О геодезии и картографии» и пункте 3 положения о картографо-геодезическом фонде, обязывает создателей, а не заказчиков передавать один экземпляр копий созданных ими геодезических и картографических материалов и данных в ФКГФ. Правовая норма не содержит альтернативного варианта передачи этой обязанности иным лицам (заказчикам и др. лицам) и поэтому не может быть отменена договором по соглашению сторон. Кроме этого, ответственность за нарушение требований законодательства возлагается на создателя, как субъекта геодезической и картографической деятельности (ст.17 ФЗ «О геодезии и картографии»), имеющего специальную правоспособность, и не может быть ограничена договором.

Пункт 3.2. «Положения»

1. На какой основе (бесплатно, платной) осуществляется опубликование библиографической информации в изданиях Федеральной службы геодезии и картографии России?
2. Может ли коммерческая организация от имени Государства гарантировать права юридическим и физическим лицам, указанные в разделе 3 «Положения»?

   ФКГФ является составной частью государственного картографо–геодезического фонда РФ. В соответствии с ГОСТ Р 51141 – 98 от 27.02.1998г. № 28 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» хранение - представляет собой обеспечение сохранности документов. Что же такое «гарантированное хранение»? Если исходить из предыдущего определения, то гарантированное хранение это - гарантированное обеспечение сохранности документов. Таким образом, организация-фондодержатель берет на себя обязательства обеспечить сохранность материалов и документов, переданных в ФКГФ, с соблюдением авторских прав правообладателя, а значит и несет ответственность за нарушение своих обязательств. К сожалению, в «Положении» не указаны конкретные процедуры, средства и методы обеспечения сохранности материалов с соблюдением авторских прав правообладателей со стороны организаций – фондержателей. Если это гарантия, то должны оговариваться и закрепляться в соответствующем соглашении условия хранения передаваемых материалов и документов, определяться срок хранения, судьба переданных материалов после окончания срока хранения, а также ответственность за нарушения правил хранения материалов и документов и т.п.

3. Чьи авторские права гарантирует соблюдать организации-фондодержатели: создателей (изготовителей) материалов и данных или правообладателей?

   В подпункте 3 пункта 3.2 содержится гарантия соблюдения организациями - фондодержателями авторских прав создателей объектов авторского права в соответствии с законодательством РФ об интеллектуальной собственности.

   Сохранение (соблюдение) авторских прав представляет собой обеспечение имущественных прав обладателей авторских прав, а также их правопреемников (правообладателей) при использовании их произведений.

   Закон «Об авторском праве и смежных правах» охраняет права обладателей авторских прав и не всегда изготовители, создатели картографических произведений являются правообладателями этих прав. Примером служат объекты авторских прав, созданные в рамках государственных заказов на изготовление картографических произведений, когда создатель произведения не является правообладателем исключительных авторских прав. Согласно ст. 11 ФЗ «О геодезии и картографии» данные исключительные права принадлежат Государству.

4. Какая мера ответственности установлена в отношении организаций-фондодержателей в случае нарушения ими обязательств?

   Ответственность субъектов картографической деятельности четко определена в 4 разделе. Ответственность организации - фондодержателя в положении не раскрыта и складывается впечатление, что фондодержатель сам определяет меру ответственности, а, следовательно, и свои обязанности.

5. На кого ложится бремя ответственности за незаконные действия коммерческих организаций при выполнении ими функций организаций – фондодержателей?

   Согласно ст.16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией. Положение данной статьи не распространяется на должностных лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих организациях.

6. Каким образом обеспечивается соблюдение авторских прав при хранении материалов, включенных в ФКГФ?
7. В чем состоят обязанности организаций – фондодержателей в обеспечении и соблюдении авторских прав правообладателей?
8. В каком нормативно – правовом акте установлены сроки хранения документов или содержатся нормативные указания о сроках хранения материалов и данных, включаемых в состав ФКГФ?
9. Как окончание срока гарантированного хранения материалов и данных ФКГФ соотносится с окончанием действия авторского права на картографические произведения, которые пользуются авторско-правовой охраной?
10. Кто осуществляет контроль за выполнением режима хранения материалов и документов ФКГФ?

Пункт 3.5. «Положения»

1. Кто понимается под термином «создатель»? С кем организации-фондодержатели должны заключать авторские договоры?

   Согласно ст. 16 и 30 Закона РФ «Об авторском праве и смежных правах» заключать авторские договоры о передаче имущественных прав на использование произведений, являющихся объектами авторского права, вправе обладатели исключительных авторских прав на эти произведения (правообладатели).

2. Что понимается под словом «могут»? Из каких средств организация-фондодержатель выплачивает правообладателю авторское вознаграждение в случае заключения авторского договора на использование произведений, являющихся объектами авторского права?

   В п. 3.5. «Положения» указывается, что организации-фондодержатели могут заключать с создателями материалов ФКГФ договоры об использовании копий переданных в ФКГФ материалов и данных третьими лицами в соответствии с действующим законодательством.

   "Могут заключать" - данная норма сформулирована как рекомендательная, носит не правовой, а чисто информационный характер, не создает каких – либо дополнительных прав у организаций-фондодержателей и не расширяет объем их прав.

   В соответствии с ГК РФ организации-фондодержатели, как любое юридическое лицо вправе от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, в том числе заключать авторские договоры на использование объектов авторского права, а также нести ответственность в установленном порядке. Таким образом, заключать договоры – это право, любого юридического лица, а не обязанность или правомочия, наделенные Государством. Из этого не может быть сделан вывод о том, что обладатель исключительных авторских прав обязан заключать авторские договоры. «Могут» не является обязывающим ни для фондодержателя, ни, тем более, для правообладателя, так как правообладатель вправе самостоятельно осуществлять свои имущественные права.

   Для того, чтобы предоставлять права третьим лицам на использование копий, переданных в ФКГФ материалов и данных, являющихся объектами авторского права, необходимо эти права иметь. Для чего организации–фондодержателю сначала необходимо заключить соответствующий авторский договор с правообладателем, а не с создателем, на использование произведения с правом передачи этих прав третьим лицам, выплатить правообладателю соответствующее авторское вознаграждение, а затем уже предоставлять права третьим лицам (ст. 31 Закона РФ «Об авторском праве и смежных правах»

3. Правомерны ли организации–фондодержатели от имени Государства заключать договоры на использования копий материалов и данных ФКГФ третьими лицами?

   Согласно ст. 11 ФЗ «О геодезии и картографии» исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности в области геодезии и картографии, которые получены за счет средств бюджета, признаются за Российской Федерацией. Распоряжение исключительными правами от имени Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. Таким образом, правовое регулирование государственной части ФКГФ отнесено к ведению Правительства.

4. Какой порядок предоставления (использования) исключительных прав государства на материалы ФКГФ?
5. Какой порядок определения вознаграждения за использование прав государства на материалы государственной части ФКГФ?
6. На какой счет должно перечисляться авторское вознаграждение за использование исключительного права Государства на материалы ФКГФ в случае использования этих материалов для создания производного произведения?

Пункт 4.1. «Положения»

1. Что включено в понятие «отказа юридическими лицами и гражданами от передачи копий материалов и данных в ФКГФ»?
2. По каким критериям законодатель определяет вину правонарушителя в уклонении от безвозмездной передачи копий, чтобы отнести его действия к грубым нарушениям или негрубым?

Пункт 4.1 регулирует вопрос ответственности юридических и физических лиц за отказ от передачи копий материалов и данных в ФКГФ. Основанием возникновения ответственности по ст. 13 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» является нарушение одного из лицензионных требований. Таким образом, при нарушении лицензиатом одного (любого) требования или условия действия лицензии, лицензия может быть приостановлена. Такой подход приводит к незаконному ограничению прав и законных интересов субъектов геодезической и картографической деятельности и противоречит законодательству. Как следует из 13 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирующие органы вправе приостановить действие лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. Закон конкретно определяет случаи, при которых возможно принятие решения о приостановлении действия лицензии.

Законодательство РФ не относит уклонение (отказ) от передачи копий материалов и данных в ФКГФ к числу грубых нарушений.

Акт передачи – приемки материалов и данных, включаемых в состав ФКГФ.

1. Чьи авторские права собирается сохранять организация-фондодержатель: изготовителя (создателя) или обладателя исключительных авторских прав в соответствии с ФЗ «Об авторском праве и смежных правах»?
2. Какой срок хранения материалов в ФКГФ и как этот срок соотносится со сроком охраны объектов авторского права?

В соответствии с ФЗ «Об авторском праве и смежных правах» охраняются права обладателей исключительных прав (правообладателей) и сохраняется авторское право не изготовителя, а обладателя исключительных авторских прав.

В акте не определены срок хранения, условия хранения, таким образом, нет и обязанностей по хранению и ответственности перед правообладателем.

Акт является юридическим документом, свидетельствующим о том, что одна сторона передает, а другая сторона принимает на хранение материалы в ФКГФ. Данный акт является юридическим фактом возникновения правовых отношений между правообладателем и организацией-фондодержателем, порождающих права и обязанности обеих сторон, поэтому должны скрепляться печатями передающей и принимающей сторонами.

Использование «Положения»

Кроме перечисленных вопросов, для того чтобы правильно и единообразно использовать «Положение», создателям и пользователям ФКГФ необходимо ознакомиться с нормативными актами, регулирующими:

• цены на услуги по обеспечению потребителей материалами и данными ФКГФ и порядок оплаты;
• список организаций–фондодержателей, утвержденный и зарегистрированный в Минюсте в установленном порядке;
• порядок определения авторского вознаграждения за использования исключительных прав Государства на материалы и данные ФКГФ;
• порядок распоряжения исключительным авторским правом на результаты геодезической и картографической деятельности от имени Государства;
• «Положение о центральном картографо-геодезическом фонде (ЦКГФ)».

Основанием для этих вопросов является Постановление правительства РФ от 12.02.2003г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти».

Эти документы должны быть даны либо в приложении, либо в конкретных ссылках.

Общий вывод: таким образом правовые нормы настоящего «Положения» в основном дублируют общие положения статей законов и подзаконных актов, не раскрывая тем самым порядок передачи материалов в Фонд. Нет ясности предписаний и согласованности с другими нормативно-правовыми актами, что в свою очередь создает коллизии по отношению к законодательству РФ. Многие вопросы, касающиеся передачи материалов в ФКГФ, не освещены и остались за пределами указанного положения. Нечеткость понятий и определений создает проблемы в регулировании правовых отношений в области геодезической и картографической деятельности при создании и использовании материалов и данных, включаемых в состав ФКГФ. Поэтому данное «Положение» в настоящее время не может в полной и достаточной мере регулировать правоотношения, возникающие в процессе передачи материалов в ФКГФ.

Источник: http://www.gisa.ru/11442.html